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法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不通过设定行政许可等方式进行行政管理。

(四)国务院影响行政规制机构的可能性 就药品安全规制而言，国家食品药品监督管理部门可谓是规制资源的聚集地、规制政策的发动引擎，它具有相对专业化的规制官员、技术支撑机构、信息网络和国际合作网络以及相对丰富的规制经验。(一)立法机关及其局限性 立法机关通过制定法律，为具体行政领域设定规制的目标和任务，界定规制组织体系的框架，配置相应的权利义务。

[61]实践中各部门会将领导批示置于比法律文件还重要的地位。为了论证的周延，本文将讨论更多限定于国务院与国务院食品药品监督管理部门的关系。6.根据《宪法》第89条第13项的规定，国务院可以改变或者撤销国务院各部门发布的不适当的命令、指示和规章。  四、国务院影响行政规制的方式 国务院可以通过制定行政法规、颁布行政规定、颁布行政规划和召开会议等相对制度化的方式，及发布批示、讲话、调研等相对非制度化的方式，来设定行政规制的框架，设定制度改革的方向，表达对具体个案的立场。[15]国外或可资借鉴的研究成果，参见 Elena Kagan, Presidential Administration,114 Harv. L. Rev.,2001,pp.2245-2385。

药品风险具有跨国界的特征。[50] 除国务院常务会议外，国务院有可能针对特定规制事务召开专门的工作会议。这既是法治社会的基本准则，也是保证行政主导体制规范运行的前提条件。

但一旦政府官员滥用自由裁量权，就有可能滋生腐败。通过正式程序（包括多数投票）产生代表的代议制民主，特区居民享有基本法保障的政治自由和居民自由，保有免受公权力干预的私人领域，政治文化呈现多元化和个人主义，彰显民主的价值。其次，从现实来看，香港和澳门特别行政区《基本法》在确立行政主导体制的同时，对如何监督行政权的运作有着具体的规定，但监督不力、甚至是监督缺位的情形在实际上是存在的，这也是目前各方面都比较关注的问题。[5]因此，要了解行政主导体制的特点及存在的问题，首先必须对这一体制的历史渊源以及形成这一体制的原因作一分析。

从逐年上升的数据中，可以看出司法监督的力度正在加强。体现出检察院的权限之一是对公共行政部门执法程序进行法律上的监督。

根据澳门特区检察院网站的统计数据显示，检察院驻行政法院办事处2007年度行政司法上诉案件为29件，2008年度为88件，2009年度为105件。第三，从澳督与立法会的关系看，澳督仍居于支配性的地位。根据《澳门组织章程》及《葡萄牙宪法》的相关规定，澳督在澳门代表葡萄牙法院以外的所有其他主权机构——总统、议会和政府。也绝不意味着政府在具体工作安排上可以不考虑立法会的实际情况和工作安排，将立法会视为程序上的表决器和政府的附庸，而恰恰应当是相反。

阳光政府的施政理念，体现了现代政治文明发展的要求，也是对行政权进行监督与控制的最有效的制度保障。有传召豁免证人向立法局或其辖下的委员会提供证据的权力。  四、完善行政主导下的行政权控制与监督的思考 行政主导体制是特别行政区政制的基础和基本特征，维护行政主导体制的稳定很多健康发展，是特别行政区政制稳定的基本保证。但行政主导体制所存在的最大问题，就是对行政权运行监督的不足。

接受澳门居民申诉并作出处理。  三、现行体制下对行政权监督的制度安排及存在问题 在现行体制下，对行政权的监督主要来自于三个方面，即立法机关、司法机关以及行政机关自身。

在立法权方面，港督兼任立法局主席，行使着重要的立法权力，包括：委任立法局官守议员和官委议员。至19世纪中后期，澳督彻底获得澳门政治行政的主导地位，成为了澳门政治体系和权力结构的核心。

[2]在这种情况下，对行政权的监督不可避免地要服务于行政管治的效率。（二）依法规范行政权的运作 对行政权进行控制与监督的目的，就是保证行政权在法治的轨道运行，规范行政权的运作。辩论权是立法会议员与政府间就政府拟定或制定的政策进行讨论，以及通过辩论来与政府沟通，并促使政府制定出一项政策。  殷啸虎，同济大学法学院教授，上海社会科学院法学研究所研究员。[10] 如果行政长官有严重违法或渎职行为，立法会有权对行政长官提起弹劾案，当然，要使弹劾案成立，必须符合四个法定要件：一是有三分之一议员联合提出弹劾动议。如何有效规范行政主导体制下行政权的运作，加强对行政权的监督，是维护特别行政区政制稳定、提高行政效率所不可忽视的问题。

为了保证公权力不被滥用，防止私人的权利受到以公权力的名义而实施的侵害，就必须在从决策到执行的整个过程中，对公权力行使者的行为进行全方位与多层次的监督。[15]曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，http:/www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2013年8月4日访问。

但事实上，特区政府在配合立法会的工作方面仍然有相当大的改进空间，在某些关键环节甚至还存在着严重的不足甚至是缺陷，因而极需加以弥补完善。自由裁量权的合理、合法使用有利于提供处理行政事务的效能。

目前在这方面已经有了一些比较好的做法，如成立相关的咨询委员会，加强政府与民间的沟通交流。在人事上，总督有权委任两局官守、非官守议员，任命除布政司、按察司和三军司令以外的其他官员以及除最高法院以外的各级法院的法官、总薪级表第4级和以下级别的官员，另外港督还可以委任太平绅士。

[3]（关于这一点，我们将在下文中具体分析） 再次，从实践而言，对行政权的控制是现代宪政制度设计的基本目标和基本要求。[20] （三）完善司法审查机制 司法机关对行政权的监督，是监督体系中的重要环节，而司法机关对行政机关监督的一个重要方面，就是对行政法规的司法审查。但无论是理论还是实践，对这个问题始终存在不同看法。[18]这种良性的监督制约关系是保障行政主导体制正常运行、有效运作的重要因素。

来源：《政治与法律》2014年第2期 进入专题： 特别行政区 行政主导 行政权 。有权在必要时采取适当措施维持内部治安、恢复社会秩序。

正如有论者指出：行政主导作为殖民地管治时代的一套强行植入的政治体制，它体现的是所谓宗主国的国家意志和政府利益。[6] 澳门的情形与香港有着类似之处。

弹劾权是立法会监督行政长官依法施政的最重要权力，但弹劾事项最终是否能够成立的决定权在中央。政府亦继续坚定维护新闻自由原则，使施政获得有力的公众监督和舆论监督。

澳督无论是对外还是对内，在既定政制体制中都仍然处于主导地位。依法施政既是对政府公职人员的具体要求，也是对行政权运行的总体要求，其核心内容是：（1）行政行为合法化，包括积极作为与积极不作为两个方向的行政行为。[4]   二、行政主导体制的渊源与原因 如前所述，行政主体体制无疑是殖民地政治文化的产物，目的是为了加强宗主国对殖民地的控制。[10]郑家恩：《论特别行政区立法会的监督权》，载《一国两制与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第193-194页。

否则，必将导致权力运行上的失衡和无序。只有在相互监督制约与相互配合有效互动的过程中，行政主导体制才能真正发挥积极健康的作用。

其次，即便是在三权分立体制下，也不可能发生应行使司法审查权而导致司法权凌驾于其他权力之上的情形发生。[17]郭天武、陈雪珍：《澳门特别行政区行政法规立法监督问题研究》，载《科学施政与制度化建设学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第61页。

为立法局民选议员的选举制定法律，包括决定选区，每个选区的议席，选民、候选人和当选人的资格限制以及民选议员的任期。根据澳门特别行政区立法会于2009年7月23日通过的第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》，领导人员在其部门的职责范围内，有责任忠诚地协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导其部门，以便与监督实体紧密合作，确保政策的执行。

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